Balada Birokrasi Indonesia

Jurnal RPK-PKB Vol. X/2024 | OPINI | OLEH SUGENG BAHAGIJO | Published: 1 Oktober 2024 |

Penambahan jumlah kementerian dan lembaga pemerintah di pusat oleh presiden terpilih Prabowo Subianto harus diimbangi dengan meningkatnya kualitas dan kapasitas birokrasi. Jika tidak, Indonesia akan mengulangi sejarah yang sama.

Jika Indonesia hendak melompat menjadi negara maju seperti Jepang atau Korea Selatan dalam 20 tahun ke depan, kualitas birokrasi dan kompetensi birokrasi di pusat dan daerah wajib diperbaiki secara menyeluruh. Pemerintah perlu melakukan investasi sumber daya manusia (SDM) dan teknologi. Jika tidak, Indonesia hanya jalan di tempat meski produksi ekonomi menjulang.

Kelemahan birokrasi Indonesia dapat dilihat dengan mudah dari berbagai kasus pelayanan publik, mulai kasus pelaksanaan ibadah haji tahun 2024, kurangnya dana dan peralatan pada Dinas Pemadam Kebakaran Kota Depok, banyaknya kasus keracunan makanan, hingga polusi limbah dan plastik di sungai-sungai yang menjadi sumber air minum di Jawa Barat dan Jawa Timur, semuanya berakar dari lemahnya efektivitas pemerintah.

Data-data Ombudsman RI menjadi indikasi terang sampai di mana kualitas pelayanan birokrasi kita. Pada tahun 2023, Ombusdman telah menangani 26 ribu kasus pelayanan publik. Naik tinggi dari tahun 2022, yaitu delapan ribu pelaporan/aduan masyarakat.

Wakil Presiden Ma’ruf Amin telah ikut menyatakan keadaan pelayanan publik Indonesia belum baik. Ia menyatakan bahwa aduan masyarakat yang diterima Ombudsman perwakilan daerah jumlahnya sepuluh kali lipat lebih banyak dari aduan yang diterima Ombudsman pusat (Maret 2024). Wapres juga menegaskan bahwa penyelenggara pelayanan publik tidak bisa lagi bekerja biasa-biasa saja.

Data lain menunjukkan bahwa di antara berbagai kementerian dan lembaga pemerintah pusat hanya sedikit yang sudah melaksanakan penilaian/asessment kesehatan organisasi atau indeks kesehatan organisasi. Kementerian Keuangan sudah melaksanakan penilaian kesehatan organisasi pada tahun 2015/2016. Hari ini Kementerian Kesehatan dan mungkin Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat. Sisanya belum merencanakan.

Data bernchmarking perbandingan Indonesia dengan negara-negara sebaya dan negara-negara maju menunjukkan Indonesia masih memiliki pekerjaan rumah skala besar untuk bisa melakukan lompatan kualitas birokrasi. Meski Indeks Pembangunan Manusia terus meningkat, Indeks Efektivitas Pemerintah, Indeks Regulasi dan Indeks Penegakan Hukum masih jauh dari negara-negara sebaya dan OECD. (lihat Tabel berikut)

Kelemahan-kelemahan birokrasi Indonesia juga dapat dilihat dari data kinerja penyerapan anggaran oleh berbagai birokrasi pemda di Indonesia masih terus berulang dari tahun ke tahun hingga 2024. Pada tahun 2022, sebesar Rp 270 triliun lebih dana pemda terlambat dibelanjakan. Pada tahun sebelumnya, 2020 dan 2021, dana yang diparkir di perbankan masih ada lebih dari Rp 200 triliun.

Indonesia sudah terlalu lama terjebak atau disandera oleh birokrasi yang kaku, jadul dan ribet bagi sebagian besar warga. Mari kita belajar dari Max Weber. Indonesia terlalu lama terjebak pada cara bekerja Weberian (Max Weber). Bukti-bukti kinerja birokrasi selama 20 tahun reformasi sejak 1998 menunjukkan bahwa kualitas dan kapasitas birokrasi Indonesia masih lemah dan jauh dari negara-negara sebaya dan negara-negara maju.

Weberian menekankan rasionalitas formal, di mana aturan dan prosedur adalah dasar utama untuk membuat keputusan birokratis. Semua tindakan birokrasi didasarkan pada hukum, peraturan, dan prosedur yang jelas.

Struktur birokrasi bersifat hierarkis, dengan otoritas yang tersentralisasi. Setiap pejabat memiliki otoritas yang didelegasikan secara jelas dan bertindak sesuai dengan wewenang yang diberikan oleh atasan. Idealnya, keputusan dalam birokrasi bersifat impersonal, artinya birokrat harus bertindak berdasarkan aturan yang obyektif dan tanpa memandang hubungan pribadi atau emosional. Namun yang sering terjadi, keputusan sering bersifat personal dan vested interest.

Birokrat dipilih dan dipekerjakan berdasarkan kualifikasi teknis dan keahlian spesifik untuk melaksanakan tugas-tugas mereka. Setiap posisi dalam birokrasi memiliki deskripsi pekerjaan yang jelas. Birokrasi Weberian melihat pemerintahan dan administrasi sebagai struktur yang berkelanjutan, terlepas dari perubahan dalam kepemimpinan politik.

Sudah waktunya Indonesia berubah dengan mengadopsi Neo-Weberian atau NWS. Sudah waktunya pemerintah terpilih menekankan dan merombak birokrasi di pusat dan daerah. Bersama-sama dengan unsur-unsur New Public Management/NPM, NWS muncul sebagai respons dan kritik atas birokrasi Weberian yang kaku dan tidak mampu beradaptasi dengan perubahan sosial dan ekonomi. NWS mengadopsi beberapa prinsip Weberian tetapi dengan penyesuaian agar lebih relevan dalam konteks masyarakat kontemporer.

Berbeda dengan pendekatan Weberian yang terfokus pada aturan formal, Neo-Weberian memasukkan elemen partisipasi publik dan akuntabilitas politik. Birokrasi dianggap harus responsif terhadap kebutuhan masyarakat dan pemerintah yang terpilih secara demokratis. NWS menekankan pentingnya fleksibilitas dalam pengambilan keputusan, dengan memadukan pendekatan berbasis aturan dengan kemampuan untuk berinovasi dan merespons tuntutan baru di masyarakat.

Salah satu ciri utama birokrasi Neo-Weberian adalah keterbukaan dan kemitraan. Dengan cara itu, birokrasi memecahkan masalah dengan memanfaatkan kecerdasan warga dan modal sosial masyarakat. Itrulah sebabnya kolaborasi dengan sektor swasta dan masyarakat sipil menjadi sangat penting. Neo-Weberian juga menekankan pentingnya kolaborasi antara sektor publik dan swasta serta masyarakat sipil untuk mencapai tujuan kebijakan publik yang lebih efektif.

Seperti Weberian, Neo-Weberian masih mengutamakan kompetensi dan profesionalisme, tetapi dengan penekanan tambahan pada pelatihan dan pengembangan sumber daya manusia untuk menghadapi tantangan baru.

Selain legitimasi berbasis hukum, Neo-Weberian menambahkan legitimasi berbasis hasil, di mana kinerja birokrasi diukur tidak hanya dari kepatuhan terhadap prosedur tetapi juga dari seberapa baik mereka mencapai hasil yang diharapkan oleh masyarakat. Neo-Weberian muncul sebagai upaya untuk menjaga stabilitas dan ketertiban birokrasi yang dipandang penting dalam model Weberian, tetapi dengan penyesuaian yang membuatnya lebih relevan dan responsif terhadap tantangan kontemporer seperti demokratisasi, globalisasi, dan perkembangan teknologi.

Sejarah negara-negara bangsa telah menyajikan pelajaran tentang mengapa sebuah negara kuat dan mampu hidup bertahan lama hingga ratusan dan ribuan tahun. Kekuatan militer hanya merupakan satu aspek. Aspek yang penting dan menjadi pilar utama adalah organisasi dan birokrasi.

Roman Empire atau Kekaisaran Roma berusia lebih dari 1500-2000 tahun. Ia berusia panjang lintas abad karena unggul dalam organisasi, produksi massa, infrastruktur, dan kekuatan militer. Demikian juga dengan Kekaisaran Ottoman/Turki Osmani, berusia lebih dari 600 tahun sebelum bubar pada tahun 1922. Ia unggul karena ilmu pengetahuan, organisasi, dan kekuatan militer.

Jalan ke depan

Indonesia sesungguhnya tidak mulai dari nol. Praktik dan pengalaman yang ada selama ini dapat menjadi model dan contoh. Setidaknya dua lembaga birokrasi dapat menjadi sumber mata air pembelajaran.

Pertama adalah perubahan skala besar PT KAI, dalam waktu singkat kurang dari lima tahun. Berkat tangan dingin dan leadership Ignasius Jonan, Direktur Utama PT KAI waktu itu. PT KAI berhasil diubah menjadi perusahaan yang sehat, pelayanan publik yang unggul, dan mampu melakukan berbagai investasi ke depan termasuk digitalisasi. Padahal sebelumnya PT KAI telah bertahun-tahun mengalami masalah kronis dan kompleks mulai dari keuangan yang tidak sehat hingga pelayanan yang buruk.

Kedua, Lembaga Pengelola Dana Pendidikan-LPDP, yang mampu mengelola dan mengurus beasiswa bagi ribuan dana beasiswa termasuk melakukan rekrutmen dan seleksi, mengelola tes dan ujian-ujian dan akhirnya melakukan pembayaran kepada mahasiswa dan juga kepada lembaga pendidikan/SPP ke berbagai universitas dan perguruan tinggi di seluruh dunia.

Ketiga, Digital Transformation Office. Unit kerja ini telah dibentuk di Kementerian Kesehatan dan Kementerian Pendidikan, untuk mengelola dan memudahkan tugas-tugas kementerian. Sejauh ini terbukti bahwa unit ini telah sangat membantu dalam hal tiga tugas utama: (a) prioritas bidang-bidang kerja yang harus dilakukan digitalisasi ketimbang manual; (b) menumbuhkan leadership ke arah adopsi dan adaptasi ekosistem digital; (c) memulai menyediakan layanan digital untuk meningkatkan kepercayaan user/pelanggan.

Walau demikian, ketiganya hanyalah few good men/women, sedikit capaian di tengah puluhan dan ratusan unit birokrasi yang perlu dan harus berubah. Birokrasi Indonesia harus berlanjut kepada reformasi birokrasi skala besar untuk seluruh unit kerja birokrasi di seluruh Indonesia.

Pertama, seluruh kementerian dan lembaga pemerintah termasuk 500 lebih pemda harus melaksanakan Asessment Kesehatan Organisasi sebagai langkah awal pelaksanaan reformasi birokrasi. Pada intinya adalah apakah SDM sudah well trained, well supervised, dan well paid. Langkah ini sangat penting untuk memastikan bahwa (i) menjadi database untuk melakukan perubahan-perubahan manajemen untuk memastikan standar proses bisnis lebih efektif dan efisien; (ii) mengidentifikasi gap-gap kompetensi para manajer dan staf dan melakukan tindakan perbaikan untuk mengatasi gap kompetensi tersebut; (iii) memulai rencana inovasi pelayanan publik. Ini dapat dilakukan sebagai kewajiban dan syarat-syarat yang harus dipenuhi ketika kementerian dan lembaga pemerintah menerima Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) dan mengelola anggaran.

Kedua, seluruh jajaran pimpinan kementerian dan lembaga pemerintah–eselon satu, eselon 2, dan eselon 3 wajib dan harus lulus uji kompetensi terutama dalam lima kompetensi utama pejabat publik: customer centricity, driving execution, driving innovation, stakeholder collaboration, dan change management. Satu contoh peluang dan solusi adalah sejauh mana digitalisasi birokrasi sudah dilaksanakan. Dengan demikian digitalisasi menjadi alat bantu bagi pelayanan publik dan pengambilan kebijakan. Lebih banyak manajer dan staf yang mampu berpikir dan menggerakkan inovasi digital akan membuat birokrasi Indonesia akan membaik secara terus-menerus.

Ketiga, seluruh kementerian dan lembaga pemerintah harus memakai dan menggunakan empat kriteria dalam menyusun program, yaitu relevansi, efektivitas, efisinesi, dampak. Relevansi artinya sejauh mana program-program pemerintah telah sambung dan tegak lurus dengan program prioritas pemerintah terpilih. Di Amerika Serikat, pemerintah memiliki unit kerja Regulatory Impact Review, yang sederhananya memeriksa dan membandingkan antara dampak dan manfaat sebuah kebijakan/program, dibandingkan dengan biaya-investasinya.